Artículo sobre la figura del Agente Urbanizador. 

Fecha noticia: 23/03/2006 

EL AGENTE URBANIZADOR (I)               descarga revista  

Miguel Font Rosell

 Últimamente, esta figura, consagrada ya en nuestro derecho urbanístico español, está despertando un interés mediático cuyo trato dista bastante de ofrecer una versión ajustada a la realidad de sus particularidades, dejando ancho campo a una demagogia al uso de quien poco ha entendido sobre el sistema en cuestión.
 A los efectos de arrojar un poco de luz sobre el particular y contribuir a desdramatizar la situación, vamos a publicar una serie de artículos en los que acercar el concepto y su funcionamiento a quienes tengan interés en conocer el alcance del instrumento en cuestión.

el concepto
 Nuestra Constitución, en su cacareado artículo 47, dice lo siguiente: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.” 
¿Qué quiere decir esto aplicado al asunto del que tratamos?. Veamos:
 El derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna, supone por un lado un deseo y una meta para la Administración, siendo esta consciente que para lograrlo o al menos aproximarse, el principal escollo reside en la disponibilidad de suelo apto para la edificación, en su asequibilidad, y concretamente en que la creación de las plusvalías que genera la acción urbanística como consecuencia de la previsión y necesidad de crecimiento de las ciudades, redunde en la sociedad y no en los particulares dueños de un suelo improductivo que nada han hecho por facilitar su transformación necesaria para soportar los crecimientos programados, sino esperar a que la natural especulación creada por el paso del tiempo y el desequilibrio entre oferta y demanda, les llene los bolsillos cual lotería de la que creen sentirse en el derecho de ser los beneficiarios en detrimento de la propia sociedad.
 Así las cosas, los Ayuntamientos, cuando programan a través de un Plan General el futuro crecimiento y desarrollo de la ciudad en función de unos objetivos a cumplir, calificando para ello una serie de terrenos que pasan con ello de tener una misión agrícola a ser soporte de futuras edificaciones, han de establecer unos plazos y asignar unos recursos al objeto de conseguir el cumplimiento de tales objetivos. La consecución de tales logros solo puede llevarse a cabo a través de la iniciativa privada o pública, bien asumiendo los propietarios de tales terrenos su misión de gestión, urbanización y desarrollo de los mismos en los plazos convenidos o encargándose la propia Administración de llevar a cabo tales objetivos.
 Cuando son los particulares quienes emprenden la misión, hasta ahora se ha seguido para ello un procedimiento de gestión conocido por “compensación” en el que tales particulares protagonizan todos las etapas de conversión de tales suelos y sus futuras edificaciones. Si era la propia Administración quien protagonizaba el desarrollo esperado, el procedimiento utilizado era el de la expropiación, mientras que otro procedimiento conocido por “cooperación” se convertía en un proceso mixto en el que Administración y particulares desarrollaban en conjunto la actuación concreta a llevar a cabo, aunque todo ello sin la fijación incuestionable de determinados plazos para ejecutar tales actuaciones, que quedaban siempre a la voluntad de desarrollo de los propietarios del suelo en la mayor parte de las veces, sin que de tal manera la Administración pudiera conseguir nunca los objetivos propuestos de desarrollo coherente de las ciudades, al desarrollarse estas desordenadamente y de forma poco cohesionada, sin que al final ningún planeamiento consiguiera plasmar en un futuro los objetivos de crecimiento esperados.
 El salto cualitativo importante consiste en conseguir que se materialicen los objetivos pretendidos, de manera que en los plazos establecidos la ciudad se transforme de forma efectiva en la línea esperada por el planeamiento aprobado, pasando el suelo calificado a detentar el protagonismo edificatorio que el Plan le asigna en función de la voluntad de la Corporación que lo haya aprobado como diseño futuro de la ciudad, y no en una reserva patrimonial, especulativa y sin plazo, del propietario agraciado con tal clasificación.

 Siendo así, se pretende que los propietarios de suelo clasificado tengan un tiempo mas que suficiente para iniciar las acciones de transformación de suelo correspondiente (2 años), para en el supuesto de que no actúen, ser la Administración quien lo haga, bien directamente o delegando (artículo 38 de la Constitución) en el llamado “agente urbanizador”, empresa profesional del desarrollo urbano, que pudiendo o no, ser propietaria de parte del suelo, solicita del Ayuntamiento la apertura del correspondiente concurso público presentando una oferta que habrá de exponerse al público en concurso abierto, al que también se pueden presentar, en una nueva oportunidad, los propietarios constituidos en “agente urbanizador”, o bien otras empresas, hacerse con el protagonismo de la gestión y su responsabilidad de ejecución en los plazos y condiciones establecidas, plasmando una oferta de adquisición del suelo a los propietarios no integrados o cuantificando el precio para ellos de incorporación al proceso (urbanización, gestión, cesiones, etc.), precio que también podrá ser satisfecho en edificabilidad, para ser expropiados (al igual que en el proceso de compensación) únicamente en el supuesto de que no colaboren ni vendiendo ni incorporándose al proceso de conversión de suelo, y de obtención del fin que la propia Constitución pretende con el suelo urbanizado de ser soporte de la edificación que los ciudadanos necesitan, constituyéndose el sistema en un proceso adornado de una enorme carga social, totalmente contraria a la versión desinformada que se está dando de que se trata de una extorsión hacia los propietarios del suelo a favor de especuladores privados y sin entrañas.

 En definitiva, el suelo se califica pasando de ser agrario a urbano con el objetivo de responder a la función social de ser soporte de la vivienda, de la industria, del comercio o de los servicios necesarios para el ciudadano, tal y como sostiene la Constitución, no para incrementar el patrimonio de sus propietarios, a quienes se les da la opción de integrarse en el proceso, sino de la propia sociedad. Este es el verdadero sentir del asunto que nos ocupa, hacer efectiva la función social del suelo que la Constitución consagra (artículo 33).

ANTECEDENTES.
 En el Derecho europeo, el agente urbanizador, o bien es la Administración mediante un intervensionismo muy importante, como es el caso de Holanda, o bien son las grandes empresas las que, al ritmo que marcan las administraciones, las que urbanizan. ¡En ninguna de ellas es el propietario el que impulsa la gestión urbanística!.
Tan solo en Alemania, donde el impulso es de la Administración se reconoce al propietario la obligación de pago de la urbanización.
La gestión urbanística del Derecho francés se caracteriza en primer lugar porqué no es, como en el derecho español, una ejecución de planeamiento previsto con anterioridad por la administración, ni sistemática, sino que por el contrario es un urbanismo concertado o pactado con ocasión de cada actuación en el que las normas generales del código de urbanismo se limitan a definir los objetivos generales de la ejecución-urbanización y la finalidad de la actividad de la administración en este ámbito.  Así existen tres formas de actuación pública: 1ª. Por gestión directa de la Administración mediante expropiación de los terrenos, 2ª. Por concesión administrativa por medio de una agencia montada al efecto con delegación de poder, o por una sociedad urbanizadora local de economía mixta de capital público mayoritario y 3ª. Por convenio con una sociedad privada urbanizadora seleccionada mediante concurso (el agente urbanizador).

En Italia, al igual que en Francia, la gestión urbanística se lleva a cabo de forma pactada y consensuada en cada actuación urbanizadora. La gestión puede ser pública o privada, aunque la administración es la gran impulsora de la gestión urbanística y garante del control del precio del suelo. Respecto a la actuación pública, se lleva a cabo mediante la expropiación de las zonas previstas para la expansión de las ciudades y su venta sin sobreprecio especulativo en donde los municipios fijan, de acuerdo con los objetivos de política territorial y de los recursos de que dispongan, una horquilla de tiempos para la ejecución temporal del planeamiento por los particulares o, en su defecto, por la administración misma. La actuación privada se lleva a cabo con ocasión de la “concessione edilizia”, mediante el concierto con los propietarios para pasar esta a las grandes empresas urbanizadoras en caso de inactividad de los propietarios, así estas empresas, que no ostentan la propiedad del suelo, conciertan la acción urbanizadora, y en su caso edificatoria, de la misma forma que el agente urbanizador español.

En Inglaterra el planeamiento es meramente indicativo, concertado, concretado y consensuado en cada actuación, no prescriptivo ni garantista. Los actores de la gestión urbanística son la administración y las empresas urbanizadoras, las cuales, en el acuerdo previo al otorgamiento del “planning permission” que solicitan a la autoridad local para la propuesta que formulan, concretan con la administración la obra urbanizadora y edificatoria, así como las obras públicas a realizar y los beneficios que se obtienen, destacando además que las agrupaciones nacionales de promotores lideran las relaciones entre promotores privados y las Administraciones (no mas de 15 urbanizadoras en toda Inglaterra). La gestión urbanística en Inglaterra no depende de los propietarios, sino fundamentalmente de las empresas, (el agente urbanizador). 

 En España, el proceso se inicia con la ley 6/1994 de 15 de noviembre, como ley valenciana reguladora de la actividad urbanística, donde tiene en su origen y en tal comunidad, así como en la de Castilla La Mancha, connotaciones algo distintas a las apuntadas al definir el concepto, ya que mientras que en otras Comunidades, como la gallega, y prácticamente en el resto, es un sistema subsidiario del incumplimiento de otros sistemas, en aquellas Comunidades se convierte en sistema único de gestión, convirtiendo al agente urbanizador en un agente público por delegación, aun cuando se trate de un particular. Actualmente, 14 de las Comunidades Autónomas españolas contemplan en su ordenamiento urbanístico tal figura con distintas o similares características de funcionamiento.

 Se trata en definitiva, de una figura que ha permitido incorporar en la gestión urbanística a un tercer sujeto que coadyuva con la Administración y los propietarios, que se responsabiliza de crear suelo urbanizado y del cumplimiento de los deberes urbanísticos de los propietarios. Asume mediante la gestión indirecta de la ejecución del planeamiento, la obligación de plasmar en el terreno las previsiones del planeamiento, incluyendo la realización de las operaciones necesarias para concretar el derecho de los propietarios a la equidistribución y el cumplimiento de los deberes de cesión y urbanización, a cambio de la compensación de los gastos de urbanización y, en su caso, de una retribución. 

 Visto esto, cabría señalar muchas conclusiones, pero una de ellas es determinante, ya que en España la labor social del uso del suelo urbano y urbanizable, dista mucho de sus anhelos constitucionales, hasta el punto que la especulación del suelo se ha convertido en el verdadero protagonista del sistema, constituyendo el sistema español un reducto tercermundista en Europa, algo que perjudica enormemente al pequeño promotor que deberá adquirir suelo finalista resultado de un enorme proceso especulativo, sino también al comprador de viviendas que paga por ellas un precio muy superior al de su propio valor, dándose el caso de grandes resultados en potentes promotoras que deben mas su éxito a su labor especulativa, ajena a la propia promoción y al concepto de tal, que a la labor de empresarios como simples transformadores de suelo en viviendas, ya que aquellas compiten en el mercado con los mismos precio que las pequeñas, partiendo de un coste de suelo enormemente menor, algo que no ocurriría en un país civilizado, al menos en esta materia.

GALICIA
 En Galicia, la ley en vigor, la LOUGA o Ley 15/2004, de 29 de diciembre que modifica a la Ley 9/2002 de 30 de diciembre nada modifica en cuanto a lo aportado al respecto por la ley 2002, contemplando al agente urbanizador como sujeto de un nuevo sistema calificado como de “concesión de obra urbanizadora”, sistema que tiene su utilidad en sustitución de otro cuando este no ultima su fin por inactividad de sus responsables.

 Considerando que en el sistema de compensación, la actividad gestora de la unidad a desarrollar deben llevarla a cabo los propietarios que dispongan al menos de la propiedad del 50% de los terrenos incluidos en el ámbito, se abre además con este nuevo sistema, la posibilidad de que sin haber transcurrido los 2 años (no requiere de declaración de caducidad) que establece la norma desde la aprobación del Plan General conteniendo la ordenación detallada de la unidad de que se trate, al no ser esta acometida, cualquier porcentaje menor que el apuntado, podría ser suficiente para acometer la gestión desde la nueva figura de agente urbanizador en que se constituirían un grupo de propietarios que no llegasen al porcentaje exigido en el sistema de compensación, simplemente pidiendo al municipio la sustitución del sistema por el de concesión de obra urbanizadora.

 Así como para los suelos urbanos no consolidados o los urbanizables delimitados se necesita para su aplicación directa el que tales terrenos dispongan de ordenación detallada en el propio Plan, de ahí la importancia de que el PGOM disponga de suelos ordenados, para los suelos considerados como urbanizables no delimitados, se exigirá previamente la aprobación del correspondiente Plan de Sectorización y posteriormente la del Plan Parcial.

 Las funciones del urbanizador son la realización de las obras de urbanización, la distribución de los beneficios y cargas correspondientes, por lo que será retribuido en terrenos edificables o en metálico conforme a lo convenido con el municipio. Su selección y adjudicación se produce mediante un procedimiento selectivo, cuyo régimen varía dependiendo de si la iniciativa para el establecimiento del sistema es pública, en cuyo caso aquel se rige por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, o si la iniciativa para el establecimiento del sistema es privada, en cuyo caso, la concurrencia se rige por las disposiciones de la LOUGA.  

Procedimiento de selección y adjudicación de la concesión para supuestos de iniciativa privada.
 Cualquier persona, propietaria o no de suelo, que proponga la aplicación del sistema de concesión de obra urbanizadora y pretenda ser concesionario o urbanizador, debe presentar propuesta acompañando los siguientes documentos:

 a) Proposición jurídico-económica que habrá de incluir los compromisos adquiridos voluntariamente por el promotor de la iniciativa, las garantías financieras y reales, los plazos de inicio y conclusión de las obras de urbanización y, en su caso, de edificación, además de las cláusulas penales previstas para el supuesto de incumplimiento.

 b) Las condiciones económicas dirigidas a los propietarios de suelo, que incluirán la oferta de compra de terrenos, por precio determinado, y la oferta de incorporación al proceso urbanizador, especificando la retribución que corresponda al urbanizador en terrenos edificables o en metálico a través de las cuotas de urbanización. En caso de no existir acuerdo, la valoración se realizará con arreglo a lo dispuesto en la legislación básica estatal.

 c) Un Anteproyecto de Urbanización detallado, que permita evaluar correctamente las calidades y ofertas económicas presentadas, así como las cesiones y compensaciones que estime oportunas superiores a las previstas en la Ley.

El Ayuntamiento cuenta con un plazo de dos meses (no especifica que pasa si transcurren mas de dos meses) para:

1) Desestimar la iniciativa, según acuerdo motivado.

2) Estimar la iniciativa, en cuyo caso se iniciará el procedimiento concurrencial.

En este último supuesto, la Ley dispone la apertura de un período de información pública, que no podría ser inferior a un mes (no especifica un máximo), en el que podrán ser presentadas mejoras o alternativas a la iniciativa formulada, por otras empresas urbanizadoras.
 Estudiadas las ofertas, el Ayuntamiento decidirá adjudicar la concesión concretando en ella el régimen jurídico del concesionario o urbanizador y sus relaciones tanto con la Administración como con los propietarios.

 Finalmente y en cuanto a esta primera parte de introducción al concepto de “agente urbanizador” añadir que el cuestionamiento que desde Europa se ha hecho y que tanto se magnifica en prensa, no se debe a cuestiones de fondo inhabilitantes, sino a su adecuación a la normativa de contratación pública estatal y comunitaria, cuestiones puramente burocráticas que para nada son contrarias al concepto ultimo de lo que nos ocupa.
 En un próximo número profundizaremos mas en el sistema entrando a considerar la dinámica a llevar a cabo para hacer efectivo el objetivo propuesto.